Informacja w zgłoszeniu, czy stopień ograniczania wielkości emisji jest zgodny z obowiązującymi przepisami

PYTANIE: Dokonywane jest, na podstawie art. 152 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zgłoszenie nowej instalacji – agregatu z silnikiem spalinowym zasilanym gazem ziemnym o nominalnej mocy cieplnej 2 MW. Wcześniej została zgłoszona eksploatacja na terenie tego samego zakładu kotłowni o nominalnej mocy cieplnej 8 MW opalana olejem.

Czy dokumentacja dotycząca zgłoszenia nowej instalacji powinna zawierać analizę rozprzestrzeniania substancji w powietrzu łącznie z obu instalacji emitujących te same zanieczyszczenia? Jeżeli tak, to czy są jakieś przepisy to normujące?
Co w przypadku, gdyby ta istniejąca instalacja wypełniła w całości wartości średnioroczne dyspozycyjne np. dla pyłu zawieszonego PM2,5? [G.L.]

ODPOWIEDŹ: Problem jest. Niestety przepis jest niejasny i różnie interpretowany nawet przez te same osoby. Ja też różnie do tego podchodziłam. Poniżej dzisiejsze moje rozważania na ten temat.

Zgłoszenia organowi ochrony środowiska z uwagi na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza wymagają instalacje, z których emisja nie wymaga pozwolenia, określone w rozporządzeniu [2], z wyjątkiem instalacji wymienionych w § 2 ust. 4 rozporządzenia [3].

Co powinno zawierać takie zgłoszenie, zostało określone w art. 152 POŚ, m.in. wg ust. 2 pkt 7 zgłoszenie powinno zawierać:

7) informację, czy stopień ograniczania wielkości emisji jest zgodny z obowiązującymi przepisami.

Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że w przypadku źródła spalania paliw podlegającego standardom emisyjnym określonym w rozporządzeniu [4] należy podać informację, że emisja ze spalania paliw nie przekracza tych standardów emisyjnych bez zastosowania żadnych ograniczeń emisji. Natomiast w przypadku możliwości ich przekroczenia – należy podać informację o zastosowanych urządzeniach ograniczających tak wielkość emisji ze spalania, aby standardy emisyjne określone dla danego źródła nie zostały przekroczone.

W przepisie art. 152 POŚ dotyczącym zgłoszenia instalacji nie ma kategorycznego wymogu wykonania obliczeń stanu jakości powietrza i podania wymaganych do ich wykonania informacji, tak jak to jest jednoznacznie określone w art. 221 ust. 1 pkt 3–7 POŚ, że wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza m.in. powinien zawierać:

3) opis terenu w zasięgu pięćdziesięciokrotnej wysokości najwyższego miejsca wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, z uwzględnieniem obszarów poddanych ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym;

4) określenie aerodynamicznej szorstkości terenu (zo);

5) aktualny stan jakości powietrza (tło- R);

6) określenie warunków meteorologicznych (róża wiatrów);

7) wyniki obliczeń stanu jakości powietrza, z uwzględnieniem metodyk modelowania, o których mowa w art. 12, wraz z graficznym przedstawieniem tych wyników.

Nie ma więc jasnych podstaw prawnych, aby zgłoszenie wymagało podania np. aktualnego tła (R) i wyników obliczeń stanu jakości powietrza powodowanego emisją ze zgłaszanej instalacji.

Dobrze, jeżeli oprócz nieprzekraczania standardów emisyjnych zgłoszenie zawiera takie obliczenia wykazujące nieprzekraczanie standardów jakości powietrza. Organ nie ma w takim przypadku podstaw do wniesienia sprzeciwu, bo wg art. 152 ust. 4a POŚ:

4a. Sprzeciw, o którym mowa w ust. 4, jest wnoszony, jeżeli:

1) eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska;

2) instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2.

Natomiast wg art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 POŚ:

2. Wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji są:

1) wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko;

2) zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji.

Przepis art. 152 ust. 4a POŚ został wprowadzony 20.07.2010 r. przez ustawę – Dz. U. z 2010 r. poz. 804. Jednak na etapie legislacji nie zostało zapisane, co ustawodawca miał na myśli. Poza tym przepis ten odnosi się do standardów jakości środowiska, a więc do 8 substancji objętych poziomami dopuszczalnymi [5]. Przepis ten nie wspomina nic o wartościach odniesienia [6]. No i co organ miałby zrobić, gdyby w dołączonych do zgłoszenia obliczeniach rozprzestrzeniania wykazano przekroczenia wartości odniesienia np. dla zgłaszanej malarni?

Natomiast w przypadku pozwolenia określa się wtedy tzw. emisję graniczną, gdyż art. 222 POŚ stanowi:

w razie braku standardów emisyjnych i dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu ilości gazów lub pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza ustala się na poziomie niepowodującym przekroczeń wartości odniesienia substancji w powietrzu.

Dlatego też różnie jest interpretowany ten przepis zarówno przez zgłaszających instalacje jak i przez organy przyjmujące zgłoszenia.

Co powinno zawierać zgłoszenie, zostało wypunktowane w art. 152 ust. 2 POŚ. Natomiast do organu należy ocena, czy są przesłanki wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 152 ust. 4a POŚ. Rozumiem, że organ może mieć z tą oceną problem.

Trzeba też zwrócić uwagę na inne znaczenie słów w przepisach prawnych:

– ‘powinno’, ‘nie powinno’ – jest w znaczeniu życzeniowym (dobrze by było, aby …);

– ‘nie może’ – jest w znaczeniu zakazu (nie wolno, aby …).

Widać tę różnicę między poniżej cytowanymi przepisami art. 141 i 144 POŚ dotyczącymi eksploatacji instalacji (‘nie powinna’):

Art. 141. 1. Eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych.

2. Oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.

Art. 144.

2. Eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (…) nie powinna (…) powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny.

a przepisami art. 174 POŚ dotyczącymi eksploatacji dróg (‘nie może’):

Art. 174. 1. Eksploatacja dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, lotnisk oraz portów nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska.

Ponadto, wg art. 154 POŚ do wydania decyzji tzw. emisyjnej dla zgłaszanej instalacji stosuje się odpowiednio art. 188 POŚ, a ten wskazuje, że dodatkowe wymagania określają przepisy art. 211 i art. 224 POŚ. Do zgłaszanych instalacji nie ma skierowania do art. 225 POŚ. Tak więc postępowanie kompensacyjne dotyczy wyłącznie pozwoleń, a nie zgłoszeń. Biorąc pod uwagę wykładnię systemową i celowościową przepisów, nie można traktować zgłaszanych instalacji ‘ostrzej’ niż instalacje wymagające pozwolenia. Zgłaszane instalacje nie mogą być ‘karane’ za złą jakość powietrza przez wniesienie sprzeciwu, gdyż nie mogą korzystać z postępowania kompensacyjnego.

Jeżeli aktualne tło (R) przekracza dopuszczalne poziomy, to nie w wyniku planowanej eksploatacji instalacji objętej zgłoszeniem, gdyż już są przekroczone standardy jakości środowiska. To organy samorządowe są zobowiązanie do poprawy jakości powietrza m.in. poprzez programy ochrony powietrza (POP) czy plany działań krótkoterminowych (PDK).

Gdyby wymagane było uwzględnianie tła np. dla pyłu zawieszonego PM2,5, to w kraju żadne instalacje emitujące pył (nawet w niewielkiej ilości) nie mogłyby być skutecznie zgłoszone w przypadku R ≥ 20 µg/m³ lub nieco poniżej. Nie sądzę, aby ustawodawca miał taki cel, aby nie dopuścić do eksploatacji zgłaszanych instalacji, bo to z pewnością by nie miało istotnego znaczenia dla jakości powietrza. Większy wpływ, niż nikła emisja lokalna, może mieć emisja napływowa np. z pożarów, wulkanów, samolotów, działań wojennych czy piasek z Sahary.

W związku z tym, że ustawodawca nie doprecyzował przepisów dotyczących zgłoszenia instalacji, to moim zdaniem trzeba brać pod uwagę wykładnię celowościową przepisów i w przypadku wątpliwości interpretować przepisy na korzyść zgłaszającego instalację. Tym bardziej, że wg k.p.a.:

Art. 7a. § 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
§ 2. Przepisu § 1 nie stosuje się:
1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;
2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Tak więc uważam, że organ powinien przyjąć zgłoszenie m.in. w przypadkach, gdy:

– zgłaszana instalacja wraz z całym zakładem nie będzie powodować przekroczenia standardów jakości środowiska (czyli dopuszczalnych poziomów [5]) – ocena organu na podstawie przekazanych przez zgłaszającego obliczeń rozprzestrzeniania się substancji metodyką referencyjną z uwzględnieniem kumulacji emisji z innych instalacji w zakładzie i z uwzględnieniem tła (R);

– sama zgłaszana instalacja nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska (czyli dopuszczalnych poziomów [5]) – ocena organu na podstawie przekazanych przez zgłaszającego obliczeń rozprzestrzeniania się substancji bez uwzględniania emisji z innych instalacji w zakładzie i bez uwzględniania tła (R);

– sama zgłaszana instalacja nie będzie powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach – ocena organu na podstawie przekazanych przez zgłaszającego wielkości i rodzaju emisji oraz czasu emisji;

– zgłaszana instalacja spełnia wymagania wymagania art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 POŚ przez zastosowanie wymaganych środków technicznych chroniących środowisko czy zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych (np. w przypadku instalacji do przesyłu, przeładunku lub magazynowania paliw płynnych ma zastosowane wymagane przez przepisy [8] urządzenia zabezpieczające przed emisją par i urządzenia służące do odzyskiwania par produktów naftowych I klasy) – ocena organu na podstawie przekazanych przez zgłaszającego informacji.

PODSTAWA PRAWNA

[1] Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (POŚ)
[2] Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia
[3] Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia
[4] Rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 24 września 2020 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów
[5] Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu
[6] Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu
[7] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.)
[8] Rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, bazy i stacje gazu płynnego, rurociągi przesyłowe